ジョシュ・ホーリー上院議員は、アントニー・ブリンケン国務長官に宛てた最近の書簡で、バイデン政権によるウクライナへの軍事支援が、台湾の防衛力強化に向けたより重要な取り組みを危うくしていると主張した。その証拠として、同議員は台湾の約190億ドルの武器の遅れを指摘した。ウクライナへの軍事支援と台湾の武器納入の遅れを関連付けたのはホーリー議員が初めてではない。2022年11月のウォール・ストリート・ジャーナルの記事は、ウクライナへの武器移転が台湾の武器不足を「悪化させている」と主張した。米中経済安全保障検討委員会も同様に、台湾に約束したシステムの納入が遅れているのは、ウクライナへの「既存の武器と弾薬の在庫の転用」のせいだと非難した。
こうした懸念の根底には、台湾とウクライナが同じシステム、同じ兵器生産ラインをめぐって競争しているという想定がある。この観点からすると、ウクライナ支援のために送られた対空ミサイルは、台湾の「ヤマアラシ戦略」を支援することができたものだった。ホーリー氏らは、特にウクライナ戦争が長引いて台湾海峡の状況がさらに不安定になるにつれ、米国はロシアと中国の脅威に限られた資源を配分する際に優先順位をつける必要性が増すだろうと正しく指摘している。
しかし、ワシントンのウクライナへの関与が台湾の武器の滞留の主な原因であるとか、台湾への武器供給に向けた米国の取り組みを妨害しているという説は誤解を招き、有害である。第一に、この説は、台湾とウクライナがこれまで武器を入手してきたさまざまな経路を単純化しすぎており、両国が必要とする能力がどの程度重複しているかを誇張している。しかし、さらに重要なのは、この説が、納入遅延の最も重要な原因、つまり米国の防衛産業基盤の限界と武器販売プロセスの非効率性から注意をそらしていることだ。
防衛産業基盤の回復力のギャップを埋め、販売から納入までのタイムラインの非効率性に対処するための有意義な投資がなければ、ウクライナへの武器移転を遅らせたり、台湾をより積極的に優先したりしても、台湾の既存の武器の遅れは解消されないだろう。したがって、遅延の根本原因を理解して対処することは、台湾を適切に武装させ、中国の侵略を抑止するための米国の取り組みにとって不可欠である。台湾の武器の遅れに対処し、優先度の高い非対称能力に対する残されたニーズを満たすために、ワシントンは米国の防衛産業基盤への投資を加速し、近代化を支援し、能力を拡大し、サプライチェーンを保護し、防衛部門の集中に対処する必要がある。また、武器販売プロセスを合理化し、手続き上の遅れを減らすとともに、輸出管理を見直して台湾とのシステムの共同生産を促進する必要がある。
異なる経路
ウクライナへの武器供与は台湾支援の代償であるという主張は、各国が武器を受領してきたプロセスを誤解している。台湾への武器移転は歴史的に、主に対外有償軍事援助を通じて行われてきた。台湾関係法の規定に基づき、米国は対外有償軍事援助のプロセスを通じて、ほぼ毎年、台湾の自衛を支援するための武器を台湾に販売しており、これには議会の審査と関係機関による承認が含まれる。台湾の最近の主要な購入は、このチャネルを通じて行われており、2015年のジャベリンおよびスティンガーミサイルの購入、2019年のスティンガーミサイルの購入、2020年のハープーンミサイルおよび高機動砲兵ロケットシステムの購入などがある。
対照的に、ウクライナは最近いくつかの新しい武器を購入しているが、批評家が台湾に送られるべきだと主張されているジャベリンとスティンガーのミサイルや榴弾砲を含むキエフが受け取ったものの多くは、余剰防衛備蓄からのものだ。2018年以来、国防安全保障協力局は、対外軍事販売プロセスを通じてウクライナに武器が販売された件数を4件のみとしており、直近では2022年4月の1億6500万ドルの非標準弾薬が含まれている。国務省と国防安全保障協力局によると、2014年以来、対外軍事販売はウクライナへの安全保障援助の5％未満を占めている。
ウクライナの武器移転の大半を占める余剰防衛物品には、通常、米国が備蓄しているが自国の需要を超えている中古兵器システムが含まれる。これらの在庫が少なくなると、米国はまずパートナーと協力してシステムをウクライナに移送する一方、在庫を補充し、将来の引き渡しに備えて追加のシステムを構築する可能性があり、これは国家先進地対空ミサイルシステムで行われている。これまでのところ、台湾は米国の在庫から引き取られた武器や余剰防衛物品の主要な受け取り国ではない。
台湾とウクライナは、余剰防衛品や新システムの発注を満たすことに関して、直接優先順位を争ってはいないが、状況は変わるかもしれない。第一に、2023年の国防権限法の政策変更により、台湾の大統領による撤退権限が認められる。第二に、既存の備蓄が枯渇するにつれ、ウクライナへの武器移転は、対外軍事販売プロセスを通じて取得される可能性のある、新たに製造された武器にますます依存するようになるだろう。
したがって、台湾の既存の武器の滞留をウクライナに送られた武器のせいにするのは誤解を招くが、この滞留を解消し、新たな約束を果たすための努力は、ウクライナから出てくる要求とますます直接衝突する可能性がある。これにより、二国間およびシステム間の優先順位とトレードオフに関する将来の選択は、より重大なものとなるだろう。
誇張された重複
台湾の武器のバックログの多く、および今後必要になる可能性のある能力の多くは、異なるプロセスを経ることに加えて、ウクライナで需要の高いシステムではない。ウクライナの領土防衛戦略と、多くの防衛アナリストが台湾に対して提唱する非対称戦略には類似点がある。しかし、2つのアプローチは、地理的な理由もあって重要な点で異なっている。台湾の主な関心事は海からの侵略を阻止し撃退することであり、対艦ミサイル、機雷、長距離対空システムが最優先のニーズとなっている。前線が長くロシア軍と密接な関係にある地上消耗戦に直面しているウクライナは、短距離システムから最も恩恵を受ける。たとえば、スティンガーミサイルは、ロシア軍が制空権を欠きウクライナの陣地に近いウクライナでは非常に有用である。中国の弾道ミサイルと巡航ミサイルの集中砲火を受ける可能性のある台湾では有用性が低下するが、それでも多層防空の一部として役割を果たすことはできる。
ウクライナが受領し台湾が発注した兵器を詳しく見ると、両者の間には重複があるものの、よく考えられているよりもかなり小さいことが確認できる。重複がある能力としては、ジャベリンおよびスティンガーミサイル、管発射式、光学追跡式および有線誘導式の対戦車ミサイル、高機動砲ロケットシステム、陸軍戦術ミサイルシステム、ハープーンミサイル、榴弾砲、高速対レーダーミサイルなどがある。これらの兵器の発注は、2015年以降の台湾の210億ドルの兵器購入の約3分の1を占めるに過ぎないが、これは台湾が非対称戦略を採用するのではなく、大型の通常兵器プラットフォームを購入したいという意向によるところが大きい。残りの140億ドルの購入には、ウクライナで需要のない能力や、エイブラムス戦車やリーパードローンなど、米国がキエフへの送付を拒否したシステムが含まれている。
遅延の原因
米国のウクライナ支援が台湾の武器滞留の原因であるとする議論は、既存の遅延の最大の原因である米国の防衛産業基盤の限界と販売から納品までのプロセスの非効率性から注意をそらすものでもある。
台湾への武器納入の遅れは、2022年のロシア侵攻に端を発するものではない。むしろ、2021年末までに米国から台湾への延滞武器移転残高は約140億ドルに達し、2022年12月時点の190億ドルの不足額の4分の3をすでに上回っている。遅れているシステムの大部分は、F-16戦闘機、ジャベリンおよびスティンガーミサイル、高機動砲兵ロケットシステム、陸軍戦術ミサイルシステム、対艦ミサイルなど、2015年から2019年の間に購入されたものである。遅れの大半がウクライナ戦争以前のものであることは、より深い根を持つ長年の問題を示唆している。
ストックホルム国際平和研究所の貿易登録データによると、米国の兵器システムの移転では、販売から納品まで2年から5年の遅延が標準となっている。2012年から2021年までに完了したすべての顧客への米国の武器納入において、販売から納品までの平均期間は、防空システムで約4年、航空機で3.5年、ミサイルで2.5年だった。これらの遅延は、時には10年近くに及ぶこともある。台湾の遅延は、これらの数字と一致している。特に、ロシアや中国など米国の主要な敵対国の顧客は、一般的に武器の納入がより速いことが多いが、よりハイエンドのシステムとなると、同様に長いバックログに直面している。
武器移転の遅れには多くの原因がある。大きな制約の1つは、米国のパートナーと国防総省自体からの高まる需要を満たす米国の防衛産業基盤の能力である。さらに、防衛部門全体の統合により、この高まる需要を満たすためのサプライヤーと生産ラインが減少している。サプライヤーの数を増やす取り組みは始まったばかりである。遅延の2番目の要因は、複雑な生産プロセスと長いサプライチェーンに起因しており、それ自体が天候や経済的または地政学的ショックによる混乱の影響を受けやすい。3番目に、不確実な予算環境と契約承認を遅らせる頻繁な継続的な解決策により、「ジャストインタイム」アプローチが生まれ、防衛請負業者による長期投資が阻害されている。最後に、COVID-19パンデミックは、作業停止と回復に時間のかかる追加のサプライチェーンの混乱を引き起こし、既存の問題を悪化させた。
対外軍事販売プロセスの販売から納品までの部分の非効率性も、遅延のもう一つの原因です。米国の毎年の世界的な武器販売の膨大な量は、国務省と国防総省の仕事を増やし、すでに逼迫している防衛産業基盤にさらなる負担をかけることで、武器の納品プロセスを遅らせています。このような環境では、サウジアラビアのような大規模な顧客や航空機のような高額品が、より小規模な購入者やシステムよりも優先され、台湾のような国が最も必要としている非対称の能力に影響を及ぼす可能性があります。対外軍事販売プログラムの管理を支援する資金を割り当てる責任がある国防総省の時代遅れのプログラミング、計画、予算編成、実行プロセスは、管理上の遅れやリソースの実行に関する問題がある場合、武器の納品スケジュールにさらなる遅れを生み出します。これらのプロセス関連の遅延の多くは、新規販売だけでなく、大統領の引き出し権限による移転にも影響を及ぼします。
最後に、武器売却協定が署名され承認された後でも、輸出規制によってさらなる障害が生じる可能性がある。第一に、複雑な法的要件により技術的な遅延が発生する可能性がある。第二に、議会委員会から懸念が表明された場合、政権が関連問題を解決するまで無期限に続く非公式の保留期間により、プロセスがさらに遅れる可能性があるが、台湾ではまだそのような事態にはなっていない。
バックログの埋め方
台湾の武器の滞留は望ましくないが、予想外ではない。ウクライナ戦争がなくても、ほぼ確実に存在していただろう。しかし現在、台湾が余剰防衛品をめぐって競争することを認める新当局、台湾の武器移転への資金増額、そしてウクライナの広範な短期的および長期的ニーズにより、これら 2 つの米国パートナー間の直接競争は徐々に激化し、2 つの戦域で優先順位の強化が迫られることになるだろう。しかし、優先順位付けだけではパズルの一部に過ぎず、ウクライナへの軍事援助を減速しても台湾の武器の滞留は解決しない。
台湾の自衛を支援するために台湾に武器を供給するには、米国の防衛産業基盤への投資、共同生産を促進するための関連技術の輸出規制の見直しを含む対外軍事販売プロセスの改善、そして台湾が最も必要とする能力の慎重な優先順位付けが必要となる。
バイデン政権と議会はともに、既存の防衛産業基盤の制約に対処するための措置を講じている。これには、2022年を通じて行われた生産能力の増強と供給ラインの再開に向けた大規模な投資や、サプライチェーンの回復力、労働力の育成、防衛産業基盤インフラの近代化を支援するために2023年国防権限法に盛り込まれた継続的な支出が含まれる。法案に含まれるその他の規定、例えばより大規模な能力セットについて複数年契約を締結する能力などは、防衛産業全体にわたる長期投資を促進する可能性があるが、過剰請求を避けるために慎重に管理する必要がある。ただし、これらの変更によるメリットが現れるには時間がかかるだろう。場合によっては、民間部門の既製技術を使用して、一時的に能力のギャップを埋めることができる。小規模な民間企業との関わりを増やすことで、防衛部門の集中に対処し始める長期的な関係を構築することもできる。
武器移転プロセスの変更も、台湾が現在抱えている未処理案件の削減に役立つ可能性がある。すでにいくつかは進行中だ。国防総省は、長い審査プロセスや販売を複雑にする技術共有の制限的ルールなど、手続き上の問題に対処することに焦点を当てた「タイガーチーム」を設立した。関連システムに対する既存の輸出規制の修正は、米国と台湾、またはこの地域の他のパートナーとの共同生産を促進する上で有益だろう。このようなシステムの共同生産は、米国の防衛産業基盤への負担を軽減すると同時に、地域パートナーの国産兵器生産能力の構築につながる可能性がある。
これらの更新と、人権問題を抱えるパートナーよりも台湾を優先する姿勢は、ワシントンと台北が台湾が適切なスケジュールで必要な能力を得られるよう真剣に取り組んでいることを示すものだ。ウクライナ侵攻は、必要なときに迅速に武器を届けられることの重要性を証明した。ワシントンが今日、大規模な改革を行う機会を捉えれば、台湾がキエフと競争するのではなく、ウクライナの経験から恩恵を受けることができるようになるだろう。